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齐心协力扎实进取开创事业资产管理工作新局面

  2007年11月20日

同志们:

  全国事业资产管理工作会议,是《事业单位国有资产管理暂行办法》公布后,财政部召开的第一次全国性工作会议。财政部党组十分重视事业资产管理工作。2007年10月8日,谢旭人部长主持召开部长办公会议,专门听取了行政事业资产管理工作汇报,对三年来的工作给予充分肯定,并对下一步的工作提出了明确要求。这次会议的主要任务是:总结三年来事业资产管理工作的基本经验,研究新形势下事业资产管理工作思路,部署今后一段时期的重点工作。下面,我讲几点意见,供大家参考。

  一、事业资产管理工作取得阶段性成果 

  事业单位是政府公共服务职能的重要载体,事业资产是其履行职能的物质基础,是政府公共财产的重要组成部分。与经营性资产相比,我国事业资产管理相对滞后。财政部门如何发挥好事业资产管理职能,对我们来讲是一个新课题。三年来,大家边思考,边工作,团结奋战,知难而进,迎难而上,事业资产管理工作取得了可喜的成绩。

  (一)认识逐步统一,事业资产管理工作受到了社会各界的高度关注

  根据《中国会计年鉴》数字,截至2005年底,全国国有资产总量为13万亿元,事业资产总量为3.13万亿元,占全部国有资产的24%,规模庞大。事业资产增速快的特点也比较明显,2003年全国事业资产为2.39万亿元,2004年为2.72万亿元,2005年为3.13万亿元,年均增幅14%。

  党中央、国务院非常重视非经营性国有资产管理工作。党的十六届三中、五中全会明确提出“积极探索国有资产监管和经营的有效形式,完善授权经营制度。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。

  三年来,在党中央、国务院的高度重视和正确领导下,加强事业资产管理工作逐步成为各方面的共识,社会关注度明显提高。一是形成了良好的舆论氛围。36号部长令出台后,新华社、中央电视台、中央人民广播电台等多家新闻媒体进行了报道,财政部门户网和内网开辟了《事业资产管理》专栏,引起社会各界关注。中央电视台等媒体还对全国行政事业资产管理工作进行了专题采访和跟踪报道。二是全国人大和许多政府部门对事业资产管理工作也很关注。在《国有资产法》起草过程中,全国人大多次征求财政部门的意见,并要求提供国外公共财产管理的有关情况。一些政府部门研究机构为促进节约型政府建设和行政体制改革,也相继开展了关于事业资产管理的政策研究。三是一些国际组织和社会中介机构对我国事业资产管理改革表示了浓厚的兴趣。

  (二)多方沟通协调,进一步理顺了事业资产管理体制

  经国务院批准的财政部职责中明确:财政部是政府负责财政、财务、会计管理的职能部门,负责制定政府公共财产管理的规章制度,并对执行情况进行监督。由于历史沿革和机构改革等原因,我国事业资产管理体制尚未完全理顺。对此,各级财政部门积极做好沟通协调工作,逐步理顺管理体制,效果比较明显。截至目前,全国36个省(直辖市、自治区、计划单列市)已经有34个省明确了由财政部门负责事业资产管理工作,其中25个省成立了专门的管理机构。中央部门也成立了资产管理机构,或明确了负责资产管理的工作人员。“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,以及与此相适应的“财政部门-主管部门-事业单位”的管理模式,在全国范围内初步建立。

  (三)基础工作取得重大进展,为深化改革创造了有利条件

  一是制度建设实现里程碑式突破,相应配套制度逐步完善。2006年5月30日,财政部公布了36号部长令,出台《事业单位国有资产管理暂行办法》,这是财政部在部门预算、国库集中收付、收支两条线和政府采购等改革后,进行的又一次重大改革举措,标志着我国事业资产管理工作进入了一个新的历史时期,同时也为配套制度的制定确立了基本原则和总体思路。

  各地和中央各部门根据36号部长令,也抓紧开展制度建设工作。河南省以省人民政府令公布了《河南省行政事业单位国有资产管理办法》,山东省财政厅将2007年作为行政事业资产管理“制度建设年”。目前,黑龙江、内蒙古、海南等十几个地方已出台或修订了事业资产管理有关办法和规章制度。交通部、国家广电总局等20多个部门分别出台或修订了本部门的资产管理办法,中国地震局还专门印发文件,要求进一步加强国有资产管理工作。

  二是深入开展全国行政事业单位资产清查工作,全面摸清了“家底”。现在事业资产管理所用数据,大都引自统计报告或会计年鉴,没有自己的数据库,加之多少年来对事业资产没有进行系统的清查,到底有多少事业资产,其构成如何,我们并不十分清楚。摸清“家底”,成为我们面临的一项十分重要而又紧迫的基础工作。为此,根据《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》要求,财政部决定,从2006年12月底开始,在全国范围内组织开展行政事业单位资产清查工作。资产清查开展以来,财政部先后印发了《行政事业单位资产清查暂行办法》、《行政事业单位资产核实暂行办法》等十几个文件,开发了资产清查和资产核实软件,并在天津等地方和国家广电总局等部门进行了试点,免费培训和发放材料,编写了140余万字的工作资料,免费发放6万多套材料。各事业单位和管理部门周密部署,认真开展自查。

  为确保清查工作的质量,各级财政部门委托社会中介机构和专员办开展专项审计。财政部通过公开招标选择50家社会中介机构对117个中央级非涉密部门的自查情况进行了专项审计,指派26个财政监察专员办事处对30多个中央级行政事业涉密单位自查结果进行了专项审核。目前,清查工作已经全部结束。据初步汇总统计,2006年末,全国事业资产总量达3.9万亿元,比《中国会计年鉴》2005年底的事业资产多出近8000亿元!此次资产清查工作,目标明确、程序规范、组织有力,全面摸清了“家底”,为建立行政事业资产管理长效机制奠定了坚实的基础。按照财政部党组的要求,我们拟对资产清查结果进一步分析后,将适时予以公布。对在清查工作中表现突出的单位和个人将予以表彰。

  (四)立足改革,勇于创新,逐步形成了系统的工作思路

  一是确立了资产管理与预算管理相结合的理念。各地和各部门在事业资产管理工作中,将资产配置作为资产管理与预算管理的结合点,合理安排预算,有效降低了政府运行成本。广东省在编制2006年部门预算时就进行了有益的探索,新疆维吾尔自治区财政厅出台了《2008年自治区本级部门预算编制方案》,规定只有经自治区财政厅事业资产管理部门审核同意后,单位购置资产计划才能列入部门预算,国家林业局等部门要求所属单位每年编制上报新增资产的需求预算,等等。二是树立了事业资源整合共享的观念。一些地方和中央部门突破传统行政管理体制和地方利益格局的限制,建立事业资产共享、共用的机制,提高了资产使用效率。一些地方和中央部门还借助信息网络技术,通过构建科技资源共享平台,促进了大型科研设备的共享、共用,实现了资源的有效整合和节约利用。三是创新事业资产动态监管的方式、方法,提高监管效率。结合“金财工程”,财政部利用资产清查获取的初始数据,建立行政事业资产管理信息系统,实现动态监管。北京市加快事业资产管理的信息化建设,逐步实现了资产配置、使用、处置的全程监管,新华社等部门借助网络技术,组织研发了资产管理信息系统,实现了资产动态化管理。四是增强了事业资产绩效管理意识。一些地方和中央部门通过开展事业资产绩效考核与评价工作,增强了资产的成本意识和绩效责任意识。湖北等省要求把绩效评价作为资产监管的一项重要措施,积极研究探索。国家电网公司所属事业单位将固定资产“投入产出”纳入公司绩效管理,成本管理“关口”前移,收效明显。

  (五)事业资产管理队伍建设得到加强,理论研究工作不断强化

  做好事业资产管理工作,必须加强队伍建设,提高人员素质。三年来,我们结合实际,着力打造一支业务全面、技术过硬的事业资产管理队伍。财政部编辑出版了《事业单位国有资产管理暂行办法问答》一书,供学习和培训之用。为贯彻落实36号部长令和推动全国行政事业资产清查工作,财政部先后举办四期培训班,培训近千人次。各地方、各部门也十分重视业务培训和队伍建设工作,中纪委、中组部等一些中央部委,山西、厦门等地方,都先后举办了相关的学习讲座和行政事业单位资产清查的业务培训班,提高了管理人员的业务能力和政策水平。

  三年来,财政部组织开展了《非经营性资产管理问题研究》、《事业单位国有资产管理理论与实践问题研究》、《事业单位国有资产处置管理研究》等多项课题研究,在《财政研究》、《国有资产管理》等刊物组织发表多篇理论研究文章。各地方、各部门根据财政部事业资产管理的总体思路,也积极开展相关政策的研究工作。江苏省财政厅联合省委研究室、省政府研究室以及上海财经大学等单位,共同开展了“江苏行政事业单位国有资产监管机制的建立和创新”的课题研究,为政府领导和有关部门决策提供参考。农业部根据农业无形资产管理中存在的问题,开展了农业无形资产管理的课题研究。水利部针对水利国有资产的特点,积极开展了绩效评价研究,目前已初步建立起水利国有资产监督管理的绩效评价制度。

  二、三年来事业资产管理工作取得的主要经验 

    (一)领导重视是推进工作的前提

  党中央、国务院对事业资产的管理历来十分重视。2005年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发的中纪委等六部委《关于做好清理规范津补贴工作的意见》,从规范事业单位津补贴发放工作的角度,要求财政部门切实加强事业单位国有资产及其收入管理。2006年,经党中央、国务院同意,中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署印发的《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》再次强调,行政事业单位国有资产由财政部门实行统一管理。财政部公布36号部长令后,中共中央政治局委员、北京市委书记刘淇同志专门指示北京市财政局要抓好行政事业资产管理工作。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江同志明确指出要把改革事业单位国有资产的投入、管理问题提到日程上来。对全国行政事业单位资产清查工作,财政部党组高度重视,成立了由三位部领导担任正、副组长的领导小组,中央部门和地方,也都分别成立了由部门领导或省领导任组长的资产清查工作领导小组,各单位成立了由资产、财务、纪检、审计、人事、后勤、基建等部门组成的工作机构,各级领导的高度重视,为开展事业资产管理工作,创造了良好条件。

  (二)职责明确是推进工作的保证

  三年来,全国事业资产管理工作取得的一项重要成绩,就是进一步理顺了事业资产管理体制,明确了各级资产管理机构及其相应职责。“事业单位国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制得到了地方和中央部门的广泛认可和积极支持,绝大多数地方和中央部门自觉健全管理机构、明确职责权限、落实专职人员,构建了科学合理的管理模式,为开展工作提供了坚实的组织保障。

  (三)制度建设是推进工作的基础

  构筑完善的制度体系是建立事业资产管理长效机制的基础。三年来,财政部始终把制度建设作为事业资产管理工作的重点。从2004年开始,财政部积极开展事业单位国有资产管理办法的起草和调研工作,历时两年多,数易其稿,于2006年以财政部长令的形式公布实施。36号部长令公布实施,对解决制度建设不到位、管理行为不规范、管理效果不明显的问题,起到了积极的促进作用。绝大多数地方和中央部门也都结合实际,开展了一系列的制度建设工作。

  (四)开拓创新是推进工作的动力

  三年多的实践证明,开拓创新是推动事业资产管理工作的不竭动力,是事业资产管理取得突破的最活跃因素。比如,通过灵活把握资产存量和增量的相互关系,推进资产管理与预算管理相结合,提高了资产配置的科学性;通过事业资源共享、共用平台的构筑,合理利用资源,提高了事业资产的使用效率和效益;通过开展绩效管理,探索进一步明确“财政部门、主管部门、事业单位”三者职责分工,提高了工作的积极性和主动性。

  回顾三年来事业资产管理工作,总的来看,是充满了生机和活力。通过大家坚持不懈的努力,初步构建了事业单位国有资产管理的政策框架,初步形成了改革的总体思路,在管理体制、制度建设、基础工作等方面取得了重大突破和进展。成绩的取得,是全国广大从事事业资产管理工作的同志们共同努力的结果。在此,我代表财政部对大家付出的辛勤劳动表示衷心的感谢!

  在成绩面前,我们也要清楚地认识到,加强事业资产管理工作是一项长期而艰巨的任务。目前,事业资产管理工作还存在一些问题,主要表现在以下几个方面:一是管理体制尚未完全理顺,中央本级和个别地方还不同程度地存在着“越位”和“缺位”的现象。二是法规体系不健全,从国家层面看,没有国家法律和相关条例,资产监管法规支撑不足。三是资产管理与预算管理相结合的工作有待加强,事业资产存量与增量管理脱节的现象比较严重。四是管理手段有待改进,许多单位资产管理还是采用传统的手工或半手工的操作方式,差错率高、时效性差、工作效率低下。五是监管工作尚待加强,一些单位资产处置随意,没有履行规定的审批程序,程度不同地造成国有资产流失和损失。

  上述问题的产生,既有体制、机制上的原因,也有制度和管理上的原因。这些问题都属于改革和发展过程中的问题,要靠进一步深化改革来解决。

  三、新时期事业资产管理工作思路 

  党的十七大报告明确指出,今后五年要“完善各类国有资产管理体制和制度”、“促进基本公共服务均等化、完善公共财政体系、深化预算制度改革”。财政部谢旭人部长明确指出,资产管理是财务管理的重要组成部分,是预算管理的延伸;财政实行科学化、精细化管理,必须加强行政事业资产管理。深入贯彻落实党的十七大精神,管好近4万亿的事业资产,是新时期财政管理和改革工作的重要任务之一。

  根据我国国情特点,借鉴国外有益做法,新时期我国事业资产管理工作的思路是:统筹推动改革、完善法规体系、坚持科学管理、加强监督检查。

  (一)统筹推动改革

  事业资产管理改革是完善公共财政体系的重要组成部分,必须结合公共财政体系的完善,统筹推动事业资产管理改革。一是加强与预算管理相结合,逐步研究制定事业资产配置标准体系,进一步推进事业资产配置的科学性、合理性。二是强化与政府采购的衔接,对纳入政府采购范围的资产,必须通过政府采购的渠道进行购置,防止违规操作,铲除滋生腐败行为的土壤。三是推动与政府非税收入管理相衔接,事业资产收入是单位津补贴违规发放的重要资金来源,为配合清理规范津补贴工作,今后要进一步研究事业资产管理与政府非税收入管理等有机结合的联动机制。

  (二)完善法规体系

  法制化是市场经济发展的必然要求,是资产管理的必然趋势。构建完整的事业资产管理的法律制度体系,是新时期工作的重点。在完善资产管理制度的基础上,要适时提高事业单位国有资产的立法层次。要从配套制度的制订入手,加强制度创新,循序渐进地制定不同层次的事业资产管理办法,逐步建立和完善事业资产管理的制度体系。

  (三)坚持科学管理

  财政部门负责政策制度制定、监督检查和重大事项的审批等工作,并根据有关规定和工作需要,将日常管理工作授权主管部门负责。创新管理手段,建立信息系统。全国行政事业单位资产清查工作为建立资产管理信息系统提供了初始数据,“金财工程”也将资产管理信息系统纳入其重要组成部分。下一步,要积极开展信息系统的建设、试点以及推广工作,尽早建立资产管理信息系统。创新事业资产管理方式,既有政策支持,又有技术支撑。

  (四)加强监督检查

  财政部门、主管部门和事业单位应当建立健全科学合理的事业单位国有资产监督管理责任制,主要围绕两个方面开展工作,一是加强对日常工作的监督检查,财政部门、主管部门要切实履行综合管理和监督管理的职能,通过监督检查,了解和掌握事业资产管理中存在的问题,提出意见和建议,并督促、指导事业单位及时改正;二是加强对重大事项的监督检查工作,对重大资产管理事项,财政部门、主管部门和事业单位要分别加强对过程环节的控制,主管部门和事业单位要建立重大事项报告制度,防止国有资产流失。

  四、今后一段时期的重点工作 

  按照以上工作思路,今后一段时期重点要做好以下几项工作:

  (一)强化资产管理与预算管理、财务管理的紧密结合

  资金管理是价值形态的管理,资产管理是实物形态的管理,财政管理和财务管理中,历来都包括资产管理的内容。事业资产主要是由财政性资金投入形成的,财政资金的分配、部门预算的审核,离不开对事业单位存量国有资产的监控;事业单位实物资产的新增需求,也离不开财政资金的支持。更重要的是,通过新的增量来调控和盘活存量,是资产管理最有效手段之一。因此,资产管理必须与预算管理、财务管理相结合,这是深化财政体制改革和健全财政职能的必然要求,也是提高预算编制科学性的重要基础性工作。今后要逐步完善资产配置标准,细化资产购置预算。通过严格的资产购置审核程序,杜绝超编制、超标准配置现象,实现资产公平合理配置。要进一步规范非税收入管理,事业资产处置收入全部实行“收支两条线”,并逐步纳入预算管理。目前,2007年部门决算格式和要求已经下发,并对地方财政部门和中央各部门的相关人员进行了培训,决算报表中专门增加了“资产情况表”和“国有资产收益情况表”,主要是反映行政事业单位资产存量状况。中央本级拟在编制2009年预算时实现两者的初步结合,探索在部门预算表中增加“新增资产配置表”,结合存量资产状况,从需求角度提出资产配置的建议。各地和各部门要高度重视、认真总结、相互交流,建立资产管理与预算管理相结合的机制。

  (二)进一步理顺管理体制,强化事业资产管理职能

  各地和中央各部门要切实落实36号部长令关于事业资产管理体制方面的要求,逐步改变个别地方和部门事业资产管理政出多门、职责不清的状况。财政部将积极做好相关的协调工作,进一步理顺中央级事业资产管理体制。地方财政部门也要增强主动沟通、加强协调的意识,与各有关部门一道为理顺体制、强化管理职能做出努力。

  (三)加强制度建设,建立事业资产规范管理的长效机制

  财政部36号部长令的公布实施,为促进事业资产管理的科学化、法制化和规范化提供了制度依据,但部长令属于部门规章,其法律效力有限。《中华人民共和国物权法》的公布实施,对加强事业资产管理,保护国有资产的安全提出了更高的要求。今后,要在总结实施情况的基础上,逐步修改完善,以更加有效地规范事业资产管理工作。此外,配套制度建设仍是今后一段时期的重点工作。要坚持统一政策、分级管理的原则,建立产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的管理模式,逐步完善事业资产管理规章制度体系,为建立事业资产管理的长效机制奠定基础。制定事业单位国有资产配置管理办法、使用管理办法、产权登记办法、产权纠纷处理办法、评估监管办法,以及统计报告制度等,抓紧完善《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》和《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》,争取尽快颁布实施。地方和中央有关部门也要结合本地区、本部门的实际,制定事业资产管理的具体实施办法。

  (四)狠抓基础工作,实现精细化管理

  一是充分利用资产清查结果,建立事业资产数据库。对此次资产清查结果,要进行全面、系统的分析,形成系统、翔实的分析资料,为领导决策服务,为事业发展与改革服务,为加强事业单位资产管理服务。财政部将建立事业资产数据库,储备事业资产的总量、结构和分布等信息,为事业单位资产管理信息系统提供初始数据,也为今后事业资产的配置、使用和处置等管理提供可靠的依据。

  二是加快构建行政事业单位资产管理信息系统。加快资产管理信息化建设,是推动政务公开的客观要求,也是创新事业资产管理的重要手段。在“家底”系统摸清的基础上,尽快建立行政事业单位国有资产管理信息系统,实现对行政事业单位资产从“入口”到“出口”的动态管理,为资产管理和预算管理提供有力的信息支撑。按照工作计划,资产管理信息系统在今年年底开发完成后,将选择部分地方和中央部门试点,明年开始试运行,2009年全部建成。

  地方和中央部门目前还没有开展信息系统建设的,建议不要再组织开发,届时统一使用全国行政事业单位资产管理信息系统,这样一方面有利于工作的统一协调和数据共享,另一方面可以节约资源。

  三是研究绩效评价等工作。目前,财政部门正在对财政资金的绩效管理工作进行探索,逐步研究建立事业资产绩效管理的评价机制、评价方法和评价标准,提高事业资产的利用效率和效益。另外,还要加强事业资产对外投资、出租、出借和担保等有偿使用管理,确保国家所有者权益,防止国有资产流失。

  四是扎实推进事业资源整合与共享、共用工作。建设节约型社会必须推进事业单位的资源整合工作,这是事业资产管理的主要目标之一。一方面,加强事业资源整合与共享共用工作可以减少重复投资,提高财政资金使用效益,另一方面又可以提高资产的使用效率,防止资产的闲置浪费。目前我国事业资产规模庞大,资产总体短缺与局部过剩的现象并存。从地方和中央有关部门的实践来看,实现事业资产的资源整合和共享、共用已经具备了一定的条件。今后要进一步加强这方面工作,积极探索,不断创新,推进资源整合和资产共享共用工作。

  五是抓好队伍建设工作。要加大培训的力度,开展多种形式、多种层次的培训,需要什么学习什么,缺什么培训什么,要把岗位培训做为一件大事来抓。要牢固树立服务意识,提高服务能力,为事业发展提供快捷、周到、安全的服务,为资产管理工作创造良好的环境。

  同志们,事业资产管理工作正处于崭新的历史时期,任重道远,前景光明。我们要深入贯彻党的“十七大”精神,抓住机遇、乘势前进,为推进事业资产管理工作、促进各项事业的发展做出新成绩!

  谢谢大家!

  (此文系张少春副部长于2007年11月20日在全国事业资产管理工作会议上的讲话)

 

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