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“以评代管”:转变财政管理企业的最好选择

顾仁荣 吴晓红

在国际金融危机背景下,企业财务管理水平的高低,特别是财务风险控制能力的强弱,成为企业能否安然度过此次“寒流”的重要“内因”。金融危机的爆发和蔓延,对各国政府控制企业财务风险及由此引发的财政风险,提出了更多新的课题。

“以评代管”,建立企业财务管理评估制度,是在财政部门不直接干预企业经营活动的前提下,确保国家法律法规和政策规定得到遵循和落实的有效途径,更是转变财政企业管理方式的必然要求。

基本框架

评估内容。评估内容至少应涵盖三个方面:一是企业内部财务管理环境,如企业的内部治理结构和财务管理体制;二是内部财务制度的健全性,如企业建立的财务制度是否符合国家有关法律法规和新《通则》的规定,以及适应企业实际业务的复杂程度和管理需要;三是内部财务制度的有效性,如企业已建立的制度是否得到了有效执行,财务管理中出现的问题是否得到了及时纠正。

评估方法。可供选择的方法,包括问卷调查法、访谈法、讨论会法、业务流程分析法、穿行测试法、重新执行法、实地观察法、文件审阅法、演绎法、指标分析法、核查表法、抽样法等。不同方法应有不同用途,有些评估内容需要运用不同方法,从不同角度互相验证。

评估流程。明确评估程序、时间表和各环节的工作要求。评估工作至少要分三个阶段进行:准备阶段,如财政部门确定评估对象并开展培训、企业制定自我评估实施方案;实施阶段,企业组织自我评估,如集团母公司对成员企业进行评估;结束阶段,财政部门综合评定结果,并予公示。实际工作中,财政部门和企业可能需要委托中介机构进行评估,因此,评估制度应对中介机构的资质做出原则要求,以保证评估质量。

评估结果及其使用。评估结果是财政部门对被评估企业一定期间(一般为一年)的财务管理状况所作的判断,除了作为财政部门监督企业财务、实施财政政策、分配财政资金的参考依据外,还应当向企业反馈并肯定成绩,或者提出改进建议,便于企业加强财务管理。必要时,可以考虑以适当的形式向公众披露。

基本原则

在企业财务管理评估对象的选择、评估流程的设计、评估内容的安排、评估结果的判断等方面,财政部门应当遵循以下原则:

重要性原则。首先,目前,企业大多集团化经营,在多层次的产权纽带关系中,评估范围如果仅限于某一个层次,如集团母公司(总部),就会沦为“瞎子摸象”,无法掌握整个集团的财务管理状况。但在集团成员企业较多的情况下,也不可能评估所有企业,可以根据成员企业的资产、营业收入、年度利润占集团合并报表的比例等定量指标,以及成员企业是否从事高风险业务、是否属于重大财政政策的实施主体或财政资金的重点支持对象、近期是否发生过重大财务舞弊问题等定性指标,有重点地选择评估对象。其次,即使就单个企业法人而言,其财务行为也很复杂,评估所有财务事项并不可能,可以在了解企业内部财务管理环境的基础上,再选择容易出现财务风险或者舞弊问题的部门、业务流程及具体财务行为,进行详细评估。按常理,评估的成本随评估工作量的减小而降低,而评估的效益(体现为评估结果的客观性)随工作量的增大而提高。重要性原则,就是要求评估主体在评估工作量和评估效益之间进行权衡,争取以最低的成本取得最佳的效益。

适应性原则。企业如人,既有共性,又有个性。尽管企业和财政部门都希望能够有一套详尽的、“万能”的评估方法,以简化评估工作,但由于企业是千差万别的,这种主观愿望显然不符合客观事实。作为评估对象的企业,在制定和执行财务制度时,必然要考虑自身的实际情况,制度并不是越复杂越好。作为评估主体的财政部门,在评估企业财务制度是否健全、执行是否有效时,也必然要考虑企业实际情况。例如,评估以产业链为基础形成的企业集团时,应重点关注母公司能否对子公司的生产经营和财务实施有效控制,如子公司战略是否服从集团战略、子公司是否执行母公司制定的财务预算等。而评估投资集团时,则应重点关注母公司是否有明晰的投资战略、投资前是否进行可行性研究、投资后是否有风险控制和止损策略等。正因如此,财务管理评估制度宜粗不宜细,应着眼于构建框架。适应性原则,就是要求评估主体根据评估对象的实际情况,调整和选择评估程序、方法及重点内容,并以是否能够适应企业控制自身特有财务风险的需要,来判断财务管理的优劣。

公正性原则。企业财务管理评估与内部控制自我评价、内部控制审计等行为相比,除评估内容不同外,评估主体也有很大差别。企业财务管理评估是由财政部门主导的,而内部控制自我评价、内部控制审计则是分别由企业管理层和受企业委托的会计师事务所主导的。因此,企业财务管理评估应当更具有公正性,对于企业加强内部财务管理的推动力也更为强大。公正性原则,就是要求评估主体充分发挥企业财务管理评估作为政府外部监管手段的特点和优势,确保评估结果的独立性和权威性。

导向性原则。开展财务管理评估的目的,是通过外部监督推动企业加强内部财务管理。企业财务管理非一日之功,不可贪求一蹴而就。在评估制度起步阶段,就要求评估对象做到尽善尽美,显然不现实。对于评估中发现的问题,财政部门处理的基调,应当是从帮助企业改进财务管理薄弱环节、提高管理水平出发,向企业提出具有可操作性的建议和要求。当然,涉及财务违法及重大违规问题,仍需依法进行处罚,以儆效尤。但总体而言,应强调评估的服务功能,使政府监管尽可能地与企业利益保持一致。相反的,如果以处罚为主,过于强调评估主体与评估对象的对立,容易引起企业的抵触。导向性原则,就是要求评估主体树立服务意识,通过评估引导被评估企业健全财务管理制度,进而在全社会推广先进的财务管理经验。

评估流程

鉴于企业财务管理评估工作专业性很强,且实地评估工作量较大,财政部门开展工作时,应尽可能借助社会中介机构如评估机构、咨询公司、会计师事务所等的力量,以及借鉴企业内部财务监督的成果。

一般情况下,中介机构接受财政部门的委托,对企业财务管理进行评估。上市公司的内部控制相对较为健全,在委托中介机构对其内部控制进行评价之外,还要接受来自国家证券监管、审计等部门的外部监督。因此,财政部门在评估这类企业时,可借鉴企业内、外部的审计和监督检查结果。对于集团母公司控制有效或者中介机构、有关政府部门认可其内部控制有效性的企业,财政部门可简化评估程序及内容,仅就某方面的财务管理情况进行评估,或不再评估。

等级划分

评估结果的分类描述,无外乎定量和定性两种思路。定量就是打分数,以分数高低描述优劣,适用于评估主体需要对评估对象进行排序的情形,缺点是对评分标准的科学性要求很高。定性就是分档次,以不同程度的形容词描述优劣,适用于评估主体需要对评估对象进行分类并采取不同的策略,缺点是主观性较强。由于企业千差万别,企业财务管理的健全性和有效性,很难量化评判。例如,两个经营规模差异很大的企业,大企业财务管理体制和制度体系要比小企业复杂得多,如果用逐项打分的方法评估其财务管理,往往大企业得分会比小企业高,但小企业的财务风险控制可能做得更好。又如,两个企业若仅存在一、二分的差异,很难说多一、二分的企业,其财务管理就一定比另一个好。相比之下,定性方法更适用于企业财务管理评估结果的描述。定性描述时,一般将评估对象分为“优、良、中、差”四个等级。具体到企业财务管理评估,可将被评估企业划分为“正常、基本正常、关注、失控”四个等级。对企业特定期间财务管理进行的特征描述和等级划分,具体如下:

内部财务管理环境和内部财务制度体系。财务管理正常的企业,其内部财务管理环境优良,内部财务制度体系完备,覆盖了企业财务管理的各项要素和各项财务活动,内容合法合规,且与企业经营目标相符。而企业财务管理失控的企业,内部财务管理环境较差,内部财务制度不能覆盖企业财务管理的主要财务活动,存在内部规定与国家统一财务制度不一致的问题。

内部财务制度的执行情况。财务管理正常的企业,其内部财务制度得到有效地执行、内部财务管理的实际流程与制度规定相符,能够及时处理内部违规行为,及时完善发现的内部财务管理薄弱问题。而财务管理失控的企业,内部财务制度未得到有效执行,内部存在重大违规行为,财务管理不能正常发挥防弊纠偏功能,违规行为不能得到及时处理,发现的内部财务管理问题不能及时解决。

财务风险的控制情况。财务管理正常的企业,表现为生产经营正常,近3年能够及时、足额偿还贷款本息、支付工资以及缴纳税费等。而财务管理失控的企业,表现为评估期间有拖欠贷款本息、职工工资、社会保险费、税款及应付利润的情况,或者连续亏损,已出现资不抵债情况,或者管理层频繁变更,或者财务部门已无法正常履行职责等。

“例外”事项。这属于“一票否决”的事项。例如,企业评估期间只要出现了重大财务舞弊事件,无论财务管理的其他方面情况如何,都不能划为“正常”和“基本正常”,而只能划为“关注”或“失控”。

适用范围

《企业国有资产法》明确要求,“国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定”,建立健全财务制度。新《通则》的适用范围,是“在中华人民共和国境内依法设立的具备法人资格的国有及国有控股企业”,其他企业参照执行。因此,财务制度建设是国有及国有控股企业的法定义务,它们是企业财务管理评估制度的主要适用对象。

此外,《公司法》规定,“公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定”建立本公司的财务制度。外商投资企业、集体企业的法律法规中,也有类似要求。随着企业改革的深化,我国大部分国有企业目前都进行了改组、改制,地市、县级国有企业的比重越来越小,有些地方已经没有国有企业了。与此同时,民营、外资等非国有企业蓬勃发展,对当地经济发展和社会稳定发挥了重要的作用。因此,财政部门在推行企业财务管理评估制度时,还应视情况将规模较大或者接受国家自主创新等重大财政资金支持的非国有企业,纳入评估范围。对于财政部门来说,这不但是从源头上控制财政风险的要求,还是履行法律规定的管理职责的要求。

本文发表于2009年4月28日《中国财经报》第七版

 

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