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关于建立国有资本经营预算制度的初步意见

  企业司贾谌 袁海尧 赖永添 刘学诗 吴子云

 

当前,围绕建立国有资本经营预算制度的各种观点、主张及媒体报道很多。由于建立国有资本经营预算制度,与国企改革、国有资本收益以及财政预算管理有着十分密切的关系,特别是涉及财政与国资监管部门的工作职责,因此已引起社会的广泛关注,成为当前深化国有资产管理体制改革中的一个热点问题。现就建立国有资本经营预算问题,提出一些初步的意见:

一、 研究建立国有资本经营预算制度是必要的

(一)         有利于完善现行财政预算制度

    我国现行的财政预算制度,是在政府的社会经济管理职能和资产所者职能合二为一的基础上设计的,虽然形式上实行复式预算,但与原单式预算相比,收支内容、管理范围没有进行相应的调整,主要表现在:企业国有资本形成的收益和非企业国有资本的收入项目(如专项基金收入、资源性国有资产收入,“非转经”资产收入等)没有完全纳入预算管理,有些虽纳入预算管理,但实际征收和支配权仍分散在各利益部门,在财政预算体外循环,没有形成国家财政的可用财力,造成一方面国有资产经营收益没有收上来,另一方面,国有企业改革和发展的一系列支出都由国家财政来承担,影响了政府经济管理者职能的发挥;现行预算制度收支项目设置不合理,经常性预算与建设性预算项目混管、混用,所有者积累与社会公共积累混在一起。国有资本作为国家经济的重要资源,在国家财政预算中没有得到全面的反映,收入和支出没有建立对应关系,一般是支得多、收得少,为了弥补其资金缺口,在财力有限的情况下,一般通过政府举债来解决,这就导致政府债务规模居高不下,财政风险增加。解决上述问题,需要通过建立国有资本经营预算,将国有资本经营收支从社会公共收支体系中分离出来,作为国家预算的组成部分,形成国有资本收入和支出的预算对应关系,独立、全面地反映国有资本的经营管理状况,有利于政府各个方面的经济职能充分、协调地发挥。

(二)         有利于促进国有经济结构调整

经过几十年的改革和发展,国有经济不断发展壮大。截止2004年底,我国国有资产总量共计14.2万亿元,其中非经营性国有资产5.3亿元,占总量的37.31%;经营性国有资产8.9亿元,占总量的62.69%,同时,随着国有企业改革的深化,国有企业的盈利状况和经营机制较之十几年前有较大的改善,截至2005年底,我国12.6万户国有及国有控股企业(不含金融类国有企业)资产总额24.26万亿元,净资产总额8.74万亿元,当年实现净利润4971亿元。但从总体情况看,我国国有经济结构和战略布局不尽合理,涉及国民经济各个领域,战线过长,不能适应社会主义市场经济体制的要求。建立国有资本经营预算,通过分配与再分配职能,是促进国有经济结构调整,优化国有资本配置的有效手段。

(三)         有利于完善国有资产管理体制

目前,我国大部分国有大中型骨干企业已经初步建立了现代企业制度。国务院确定的514户国有及国有控股重点企业中,已有430户进行了公司制改革,改制面占到83.7%截止2005年底,全国国有及国有控股企业已经从1995年的29.1万户减少为12.6万户。中石油、中石化等一批大型国有企业相继在海外上市,标志着建立现代企业制度取得了实质性的重大进展。时,政企分开也迈出了重大步伐,国有企业与政府部门的行政隶属关系已经打破,行政审批制度改革也促进了政府职能的转变。尤其,十六大以来,建立了新的国有资产管理体制,政府的资产所有者职能与社会公共管理职能分离,国有资本微观运营机制将随之进一步理顺,但国有资本的宏观管理问题并没有得到相应的解决。主要是我国一直没有建立国有资本经营预算制度,没有将国有资本收益和使用纳入预算管理,国有资本收益长期预算外流动,宏观管理上缺乏约束机制,缺乏宏观的投资引导和规划。同时,由于缺乏预算约束,国有资本各种形式的流失,最终都要依赖财政兜底,增加了财政管理的难度,扩大了国家财政风险,财政在国有资本管理中的职能没能有效发挥。为了进一步完善国有资产管理体制,必须探讨国家对国有资本这项经济资源掌控的有效方式,当前,有效的手段就是通过建立国有资本经营预算,加强对国有资本的宏观管理和约束。

二、 建立国有资本经营预算的客观条件基本具备

近年来,党和政府多次重申建立国有资本经营预算制度。目前,既有相关法律依据,也有理论探索和实践经验,建立国有资本经营预算的条件基本成熟。

(一)         党和政府一贯的重要方针

早在1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出,“改进和规范复式预算制度,建立政府公共预算和国有资产经营预算,并可根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1998年国务院机构改革,国务院印发的财政部新“三定”方案中再次提出“要改进预算制度、强化预算约束,逐步建立起政府公共预算、国有资本金预算和社会保障预算制度”。200310月,党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立健全国有资产管理和监督体制”,要求“建立国有资本经营预算制度”。

(二)         相关法律、法规的规定

我国国有资本经营预算是伴随着复式预算而产生的,提法上大体经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算等变化,但实质内容基本一致。早在1986年,一些全国人大代表就提出了实行复式预算的议案。1988年和1991年财政部先后两次向国务院报送了实行复式预算的方案。1991年国务院颁布《国家预算管理条例》,规定从1992年起国家预算按复式预算(经常性预算和建设性预算)编制。1995年开始实施的《预算法》第二十六条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”,复式预算正式取得法律地位。1995年颁布并实施的《预算法实施条例》第二十条规定“各级政府预算按照复式预算编制,分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”,国有资产经营预算正式取得法律地位。

(三)         国际经验

从理论探索情况看,自20世纪90年代以来,学术界将丹麦、瑞典、英国、日本等发达国家建立资本预算的背景、理念和经验介绍到国内,尽管由于各国的经济结构、发展程度、预算管理等传统习惯各异,各国采用复式预算的形式也不尽相同,但其资本预算制度有两个基本的共同点:一是产生的历史背景类似,即政府财政支出用于经济建设方面的比重增加,公营经济扩大,公营资产经营管理成为政府活动的一个重要方面,国有资产的投入、运行和收益在经济中占有重要地位,因此需要建立资本预算;二是资本预算的主管部门都是财政部门,与其他预算一起由财政部门统筹管理。这对我国建立国有资本经营预算制度是极为重要的启示。

(四)         国内情况

近年来,我国学术界结合国情,对我国建立国有资本经营预算问题进行了深入的研究和探讨,积累了一定的成果,为建立国有资本经营预算制度提供了一定的理论基础,在建立国有资本经营预算的必要性上取得了共识。从实际情况看,自《预算法》及《预算法实施条例》颁布后,地方财政部门和国有资产管理部门陆续开始探讨通过国有资本经营预算管理国有资本的途径和方法,有些地方已进行了国有资本经营预算的试点。据了解,目前有湖北、山东、四川、上海、深圳、浙江、河北、重庆、北京等省市不同程度地进行了国有资本经营预算编制和试点工作,为建立国有资本经营预算制度提供了宝贵的实践经验。

三、 对国有资本经营预算的几个认识

目前,有关国有资本经营预算的定位、模式及其框架结构说得少,部门职能分工说得多。实际上,部门分工解决了国家本身的定位、功能及管理模式。

(一)         国有资本经营预算的实质

国有资本经营预算是国家预算的一部分。我国在以公有制为主体的社会主义基本经济制度下,国家具有社会管理与经济管理的双重职能,因而国家财政的本质内自然包含着“一体五重”的关系,即国家是分配主体,其身份、权力、职能、收支形式与分配关系相统一。这种基本经济制度和财政关系,形成了公共财政与国有资本财政的“双重结构”财政运作模式(即原来体现的复式预算),决定了国家财政的“一体两翼”格局,即财政部门是财政管理的母体,税务部门和国有资产部门是与母体不可分割的“两翼”。只要我国基本经济制度不变,国家财政“一体两翼”的基本框架也就不会过时,“双重结构”财政运作模式也不能由其他单一结构的财政模式所替代。

《预算法》明确要求,我国复式预算改革的目标,是逐步建立由公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等组成的功能互补的预算体系。公共预算和国有资本经营预算同为政府预算的组成部分,虽然二者之间在活动目的、运作方式和收支内容等方面有所差异,并作为政府财政预算的“两翼”而相对独立存在,并且密切衔接,适度互通,但国家作为共同的财政主体,是唯一的,都应当遵循政府预算统一、完整的原则。因此,国有资本经营预算作为复式预算的重要组成部分,不应脱离于国家财政预算部门之外,其编制主体仍应为国家财政部门,并纳入各级政府财政预算管理。

(二)         国有资本经营预算的职能分工

国有资本经营预算作为国家复式预算的组成部分,按照《预算法》的要求,其预决算编制、执行和监督检查等应当由财政部门负责,属于财政部门的职责。国有资产管理部门、单位和机构应当执行财政部门的统一规定,落实预算责任。

1财政部门

根据《预算法》的有关规定,财政部门行使预算管理职能的具体工作包括:制定国有资本经营预算基础制度;部署编制国有资本经营预算的具体事项,规定预算收支科目、报表格式、编报方法,并安排收支计划;汇总编制中央或地方的国有资本经营预算草案和预算调整方案,具体组织和实施预算的执行;负责监督检查本级各部门及其所属各单位国有资本经营预算的执行,定期向国务院或地方人民政府报告。

    2.国有资产管理部门、单位和机构

国有资产管理部门、单位、机构包括国有资产监督管理机构、国家授权管理国有资产的部门以及其他拥有国有资本的部门或单位。国有资产管理部门、单位、机构应当负责编制年度国有资本变动状况表,反映国有资本存量及其调整以及收益及其分配的状况;按规定征收所监管企业的国有资本收益,考核国有资本保值增值情况;汇总所监管国有企业提出的预算需求,向财政部门提出国有资本经营预算支出的建议;会同财政部门确定所监管企业的预算支出项目,监督企业按规定使用财政资金。

    3.监督部门

对国有资本经营预算的监督,应当按照《预算法》及《预算法实施条例》规定的监督体制执行。国有资本经营预算和决算要接受来自人大及其常委会的监督;国务院或本级政府按照人大或其常委会的要求,监督并报告预算执行情况;审计部门对年度国有资本经营预算执行情况实施审计监督。

(三)         国有资本经营预算与部门预算、企业预算的关系

国有资本经营预算是政府复式预算的组成部分,它与公共预算共同构成了国家财政“一体两翼”的财政运作模式,反映国家以国有资本所有者的身份,通过对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项国有资本收益及其支出。

部门预算是以政府部门或者单位为单位编制的反映部门或者单位所有财政支出及其相应资金来源的预算。国有资产监管机构编制的部门预算包括了其履行国有资产监管职能而按照支出功能分类的各种用途的财政性资金,包括本单位的基建投资经费、行政经费、事业费、其他经费等,与其他部门预算一样,属于公共预算的组成部分。对于涉及国有资本经营预算收支的内容,国有资产监管机构应当将其纳入所监管企业国有资本变动状况表,与部门预算分开报送同级财政部门。

企业预算是企业对资金取得和投放、各项收入和支出、经营成果及其分配等资金运作的具体安排。其资金多数来源于经营、借贷和投资等商业活动,其收支主要反映经营收入和各项成本费用支出,其利润分配包括提取各项法定积累和向全体股东分配利润。因此,企业预算只能在上缴国有资本经营收益、从国家取得各项财政性资金方面,与国有资本经营预算发生联系。

四、 国有资本经营预算的编制原则及其收支范围

(一)国有资本经营预算的编制原则

与公共预算相比,国有资本经营预算更侧重于追求经济效益,市场化特征明显,收入受市场因素制约,变数多,而支出一般具有周期性、有偿性等特点。基于这些特点,编制国有资本经营预算应当遵循以下原则:

1.立足当前,着眼长远的原则。试行国有资本经营预算,既要切实解决当前国有经济改革与发展的突出问题,又要认真研究解决宏观经济调控的长期性、战略性问题。

2.统筹规划,分步实施的原则。试行国有资本经营预算,应当注意发挥政府部门与企业各方的积极性,规范企业国有资本收益分配关系,积极稳妥地推进各项改革。

3.量入为出,周期平衡的原则。编制国有资本经营预算,应当符合国有资本收益不具均衡性的情况,坚持以收定支,允许在年度之间实现总体平衡。

4.相对独立,适度互通的原则。国有资本经营预算的各类收入,在预算内统筹安排使用。允许国有资本经营预算与公共预算之间,根据有关规定和财力情况进行适当调剂。

(二)国有资本经营预算收入项目的界定

国有资本经营预算收入应当包括:(1)来自企业的国有资本收入,包括国有企业上交的税后利润,国有股东分得的股息、红利和股利,各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分,国有资本处置收入及其他收入;(2)专项基金收入,包括从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金收入(不包括用于履行社会管理职能的、带有公共预算性质的基金);(3)各类企业占用的国有划拨土地变现收益;(4)依法可以作为国有资本经营预算收入的其他项目,包括公共财政划转收入。

(三)国有资本经营预算支出范围的界定

国有资本经营预算支出包括:(1)对企业的资本性支出,包括政府投资和新设企业的国有资本支出,对原有企业的追加资本支出,非资本性支出(如流动资金、科技三项费用等不增加国有资本的支出),解决企业办社会等问题的支出等增购股份制企业国有股份的支出及其他增加国有资本的投资支出;(2)支持国有企业改革的经费支出,包括国有企业重组改制经费支出,解困补助支出及其他改革支出;(3)支持国有企业发展的经费支出,包括支持国有企业自主创新补助支出,国有企业发展环境建设支出以及其他支持国有企业发展的补助支出;(4)专项基金支出,包括对应于专项基金收入,从企业征收、用于特定企业和行业发展的专项基金支出;(5)依法可以从国有资本经营预算收入中支出的其他项目, 包括按国家规定划转全国社保基金的支出以及在国有企业改革重组基本结束之后划转公共预算的支出。

五、 建立国有资本经营预算面临的几个问题

(一)需要建立国有资本收益收缴管理制度

企业国有资本收益属于财政的一种非税收入,包括企业分配的税后利润和企业国有产权处置(转让、清算)收益。按照现行的企业利润分配体制,国有企业不需向国家上交利润,而国有产权处置收益往往一事一议,大部分收入也没有收上来。由于国家一直没有收取企业国有资本收益,属于国有资本分享的收益被企业当作“国家独享资本公积”或者挂帐或者被自行用于增资,既导致国家丧失国有资本收益权,又造成企业国有资本收益分配秩序混乱。随着财政预算管理体制改革的深入,以及国有企业改革和国有经济结构调整战略的实施,迫切需要加强国有资本收益的管理,特别是调整国有企业利润分配体制,规范企业国有资本收益的分配秩序,建立国有资本收益管理制度,增强政府的财政调控能力,贯彻科学发展观,支持国有企业改革与发展,促进国有经济布局和结构的战略调整。

(二)需要适当调整政府投资体制

按照现行的投资管理体制,国家建设性资金的使用和管理职能分散在不同的部门,建立国有资本经营预算,要求在支出上做出统筹的计划和安排,需要对现行的国家建设资金管理方式做出相应的调整。

(三)需要与改革现行预算制度做好衔接

国有资本经营预算的建立需要对现行预算制度做出相应的调整,合理划分出国有资本预算与公共预算、社会保障预算、其他预算的边界,进一步调整和完善建设性预算的内容和功能,妥善安排各项预算之间的关系。同时,也需要在《预算法》修订过程中,对国有资本预算的内容做出更明确的规定。

                                                                                                                      二00六年

 

 

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