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关于东北老工业基地调整和改造的调研报告

  贾谌 袁海尧 陈平

  加快东北老工业基地调整改造工作,已列入2003年国务院的重要工作议程。国务院领导同志非常重视。遵照国务院及部领导的指示,我们对东北老工业基地调整改造问题进行了深入的调查研究,现将有关情况及我们的意见报告如下:

  一、东北老工业基地面临的主要困难和问题

  东北老工业基地是新中国成立后按照工业化发展战略在国家“一五、“二五重点工程基础上发展起来的。“一五时期,国家156项重点工程中有58项建在东北。经过多年建设,形成了沈阳、鞍山、大连、长春、吉林、哈尔滨、大庆等一批重要工业城市,为国家经济建设和国民经济体系的建立发挥了重要作用。

  改革开放后,由于受体制性因素和结构性矛盾的影响,东北地区的经济发展明显落后,与经济发达地区的差距逐渐地拉大,在国民经济中的地位明显下降。工业总产值由改革开放初期占全国的16.7%下降到2001年的9.19%。1980年辽宁的工业总产值为444亿元,占全国的8.8%,同期广东为212.7亿元,占全国的4.3%,到2001年,整个东北三省的工业总产值只占全国的9.1%,只有广东省的62.1%。1980,东北三省的GDP占全国的17,到2001年只占全国的19。尽管20多年来,东北地区的经济发展相对滞后,但它在我国国民经济发展中仍具占有十分重要的地位。一是基础工业有较强的规模经济优势。2002年,东北地区原油产量和木材产量占全国的一半,商品粮占全国的三分之一,汽车产量占全国的四分之一,造船产量占全国的三分之一,钢产量占全国的八分之一。辽宁机床产量占全国11%,黑龙江大型火电和水电装备产量分别占全国33%50%。还是苏式军用飞机和核潜艇等重要军工产品的生产基地。二是具有独特的区位优势。紧临俄罗斯、日本和韩国,处于东北亚经济圈和环勃海经济带的核心位置,区位优势明显。因此,加大对这一地区的改革开放力度,加快调整和改造步伐,投入少,贡献大,见效快。这一地区实现经济转型和产业升级,将成为我国国民经济持续快速发展新的支撑点,意义重大。

  东北老工业基地目前面临的主要困难和问题有:

      (一)资源型城市主导产业衰退

      东北地区资源型城市多,资源型产业多。辽宁省14个地市级城市中有5个资源型城市。黑龙江省13个地级市中有7个是资源型城市。吉林省9个地市级城市中有3个资源型城市。资源型城市总人口和国内生产总值分别占整个地区人口和国内生产总值的30.3%和38%。这些城市的工业主要集中在煤炭、森工、石油。由于矿产资源的长期开发,使这些城市面临或正处于资源枯竭的困境。资源产业在短时期内大量衰退,急需发展接续产业,解决可持续发展问题。辽宁省阜新、北票、抚顺和本溪四市已经关闭了29个矿,涉及数十万职工和家属。我国最大的森林工业基地伊春,16个林业局可采的成熟林只剩下1.7%,可采木材不足500万立方米。我国最大的石油工业基地大庆油田,可采储量只剩下30%,仅7.45亿吨,已无法稳产年产5000万吨的生产能力,每年将递减150-200万吨,开采成本也将成倍增加。资源的过度开采,也导致区域生态环境恶化,制约资源型城市的可持续发展。

  (二)国有企业装备水平落后

  东北地区国有企业长期以来技术改造整体投入严重不足,设备老化,技术装备水平十分落后。2001年,东北整个地区全社会固定资产投资总额3086亿元,不及广东省,相当于广东一省的89%。其中更新改造投资660亿元,占固定资产投资21%。财政预算内投资21.8亿元,占更新改造投资的3.3%。由于技术改造投入不足,在大中型企业中60年代以前的老设备有70%还在运转。落后的技术装备削弱了东北工业基地传统的制造业优势,产业缺乏竞争力,从而使整体经济增长乏力。

  (三)国有企业历史包袱沉重

  东北地区国有企业中采掘业和原材料工业企业居多,劳动密集程度高,企业包袱沉重。一是企业债务负担重,不良资产比重高。辽宁省国有企业5462户,总资产5159亿元,总负债3809亿元,资产负债率为79.5%,在各省市排序中列24位。企业不良资产总额1180亿元,占总资产的比率为23%。吉林省国有企业3325户,资产总额2210亿元,负债总额1903亿元,资产负债率为91.4%,在各省市排序中列31名,倒数第一。企业不良资产总额706亿元,占总资产的32%。黑龙江省国有企业6323户,资产总额3179亿元,负债总额2753亿元,资产负债率91.3%,列30名,倒数第二。企业不良资产749亿元,占总资产的24%。二是企业办社会负担重。辽宁省地方国有企业办社会机构410个,职工3.2万人,企业每年补贴支出4.5亿元。吉林省地方国有企业办社会职能机构879个,职工4.37万人,企业每年补助支出4.4亿元。黑龙江省地方国有企业办社会职能机构2418个,职工10.8万人,企业每年补贴支出15亿元。三是企业人员负担重,冗员多。东北地区国有企业资产总额占全国的10%,从业人数占全国的14%。人均销售收入6.7万元,仅为全国平均数15.8万元的42.4.

  (四)下岗失业问题突出

  东北地区在加快实施产业转型和深化国有企业改革过程中,国有企业大量富余职工下岗失业,再就业和社会保障压力很大。辽宁省国有企业离岗职工91.9万多人,集体企业离岗职工75.3万人,城镇登记失业人数89万人。全省有280万企业退休人员,150万城镇低保人口,农村还有147万贫困人口。吉林省下岗失业人员约80万人,到2002年末,还有签协议进再就业中心的国企下岗职工22.6万人。全省国有企业离退休人员105万人,预计2003年当期养老金收支缺口达32.5亿元,失业保险金缺口3亿多元。到2002年底城镇低保人员近150万人,居全国第4位。低保人数占全省非农业人口的13%,居全国首位。黑龙江省国企下岗职工达327.6万人,其中实现再就业的有212.6万人。城镇失业率已由1997年的2.7%上升到2002年的5%

  (五)非国有经济发展滞后

  改革开放以来,我国一直鼓励多种所有制经济共同发展。多种经济成份的共同发展,体现出一个地区的经济活力。东北地区国有经济比重过高,非国有经济发展滞后,区域经济活力不足。辽宁省国有经济比重为78.2%,高出全国平均水平13.3个百分点。吉林省经济市场化程度处于全国中下游水平(市场化指数2000年居全国第18位)。有20%的企业没有改制,60%以上的企业没有形成多元投资主体。外商及港澳台商投资的工业企业资产仅占10%,比全国平均水平低10.2个百分点。个体和私营经济发展水平比全国更低。黑龙江省规模以上工业企业中,国有及国有控股企业与非国有企业增加值之比为89.410.6,国有工业比重比全国平均水平高36.4个百分点。

  二、国家对东北老工业基地已实施的财税优惠政策

  (一)财政资金补助政策

  多年来,中央财政对东北老工业基地的发展给予了高度关注和支持。据了解,除了全国统一实施的补助支持地方的政策以外,对东北地区还实行了一些特殊的支持政策,主要有:

  1、辽宁属东部地区,按政策规定不属于中央财政一般性转移支付和调资补助范畴。但考虑到辽宁老工业基地的特殊情况,对2001101日的调资,中央财政补助了20%2.2亿元);且现已将辽宁列入中央财政一般性转移支付范围。吉林、黑龙江作为中部地区,在一般性转移支付范围内。

  2、经国务院同意,在辽宁进行完善城镇社会保障体系试点(20012003年)。试点的主要政策措施:一是做实基本养老保险个人账户,缺口由中央财政补助75%;二是下岗职工基本生活保障向失业保险并轨,所需资金中央财政承担40%。中央财政支持辽宁试点,2001年补助了17.92亿元,2002年补助了22.22亿元。

  3、从“八五”时期至今,中央财政每年安排7亿元技改资金专项用于辽宁老工业基地的技术改造。

  4、辽宁阜新资源枯竭型城市经济转型试点,中央财政每年安排300万元的贷款贴息予以支持。采煤沉陷区综合治理总投资118117万元,其中:国家安排投资76508万元。

  (二)税收优惠政策

  东北三省的部分城市已享受一些经济区域的税收优惠政策,归纳起来涉及7种经济区域的优惠政策。

  1、沿海开放城市政策。享受范围包括:大连、哈尔滨、长春。优惠政策主要为:对一些特定行业的外商投资企业减按24%的税率征收企业所得税。对具备技术密集、知识密集,外商投资额在3000万美元以上等条件的外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。外商投资企业为生产出口产品所实际耗用的进口材料等,免征关税和进口环节增值税。出口开放城市内企业的产品,除国家限制出口产品以外,免征出口关税。

  2、沿海经济开放区政策。享受范围包括:辽东半岛及沿海其他地区规定范围内开放城市的市区、重点县的城关区(或经批准的重点工业卫星镇),以及安排以发展出口为目标的、利用外资建设的农业技术引进项目、农产品生产基地和农产品技术加工厂的上述市、县所辖农村。优惠政策主要为:对生产性外商投资企业减按24%的税率征收企业所得税。对技术密集、知识密集、外商投资额在3000万美元以上、回收投资时间长及能源等项目的外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税。

  3、经济技术开发区政策。享受范围包括:大连、沈阳、哈尔滨、长春、营口。优惠政策主要为:对设在经济技术开发区内的生产性外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。开发区内企业为生产出口产品所实际耗用的材料等,免征关税和进口环节增值税。出口区内企业生产的产品,除国家另有规定的以外,免征出口关税。

  4、边境对外开放城市政策。享受范围包括:黑河、绥芬河、满州里、珲春。优惠政策主要为:经批准,外商投资企业所得税减按24%的税率征收。边境经济合作区的内联企业的企业所得税在当地减按24%的税率征收。

  5、高新技术产业开发区政策。享受范围包括:沈阳、长春、哈尔滨、大连、大庆、吉林、锦州、鞍山的高新技术开发区。优惠政策主要为:高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税。新办高新技术内资企业两年免税(所得税)。高技术或新技术外商投资企业减按15%税率征收企业所得税。高新技术中外合资经营企业生产经营十年以上的,所得税“二免三减”(即两年免税,三年减半)。为生产出口产品而进口的材料等免征关税和进口环节增值税。出口产品免征关税。经批准,可设立保税仓库和保税工厂。

  6、保税区政策。享受范围有大连的保税区。优惠政策主要有:外商投资企业所得税税率15%。进口区内自用材料等免税。进口专为生产出口产品所需材料等予以保税。产品出口免税。

  7、国家旅游度假区政策。享受范围有大连金石滩。优惠政策主要有:区内外资按24%征所得税。经营期十年以上的生产性外商投资企业所得税“二免三减”。

  三、支持东北老工业基地调整和改造相关政策的初步意见

      东北老工业基地调整和改造是一个系统工程,涉及整个地区的规划和发展。从总体上讲,需要改善区域经济发展环境,增强区域经济活力,扩大经济总量;完善社会保障体制,稳定经济发展基础;加大国有企业改革力度,减轻企业包袱,提高国有企业竞争能力等。推进这项工作,既需要地方作出艰巨努力,同时国家在政策上给予必要的支持也是十分重要的。经研究,我们认为,在财政政策方面,可考虑选择以下政策措施:

  (一)扩大社会保障体制改革试点范围

  在总结辽宁省社保改革试点经验的基础上,把试点范围扩大到吉林、黑龙江。辽宁省社会保障体制改革试点,中央财政2001年补助资金17.92亿元, 2002年补助资金22.22亿元, 2003年为最后一年,应进行全面总结。在进一步调整和完善试点政策办法的同时,结合目前支持东北老工业基地调整和改造要求,提出吉林、黑龙江两省的具体试点方案,报国务院批准后实施。试点政策的目标是进一步健全和加强离退休职工基本养老保障和失业保障制度。

  (二)加大一般性财政转移支付的力度

  进一步完善转移支付办法,适当考虑东北老工业基地特殊困难因素,一般性财政转移支付向东北老工业基地倾斜。

  (三)支持产业结构调整,优先解决历史包袱

  东北是国有老企业比较集中的区域,因此,调整和改造东北老工业基地的重要对象是国有老企业。一是加大产业结构调整力度,实现对国有老企业的调整目标;二是加大对国有老企业的资金投入,加快重点国有企业改造进程,实现改造目标。

  1、继续加大对东北老工业基地国有企业政策性关闭破产的支持力度。对符合关闭破产条件的企业,按规定程序报经国务院批准后纳入全国企业兼并破产和职工再就业工作计划。对其中的中央企业及中央下放地方的煤炭、有色金属企业的关闭破产,中央财政继续给予资金补助。

  2、重点支持东北地区的中央企业分离办社会职能,可以考虑在东北地区先行试点。在东北地区的中央企业(包括子公司)办社会职能负担较重。据对中石油集团公司、一汽、鞍钢、一重、哈电的统计,在东北地区中央企业的办社会补助支出70.5亿元。按照政企分开的原则,划清企业与政府的事权,制定具体的企业分离办社会政策措施。

  3、按照原国家经贸委等八部门《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号)文件精神,积极推动企业实施主辅分离,改制分流安置富余人员,减轻企业人员包袱。对东北地区比较普遍的国有企业兴办大集体企业问题,也一并参照上述办法研究制定具体的操作措施。

  (四)适当加大对东北地区国有企业技术改造投入

  适度调整现有基本建设、技术改造投资和科技资金的投向,集中财力增加对东北老工业基地国有老企业的投入,加快企业技术改造和技术开发的步伐。尤其是在国家国债资金投入中,适当提高对东北老工业基地国有工业企业改造项目的投入比重。

      (五)实行区域性税收优惠政策

  税收优惠政策对改善区域投资环境,加大引入社会资金力度,刺激经济活力,具有非常重要的作用。因此,建议研究制定适应调整和改造东北老工业基地的区域性税收优惠政策。

  1、对资源枯竭型城市区域内设立的内资企业和外商投资企业,实行所得税优惠政策,所得税税率减按15%执行。

  2、对重点国有老企业实行所得税返还政策。优惠政策的具体范围限定在“一五”时期的58项重点工程企业。据了解,58项重点工程中有9个项目已经关闭破产,现有项目49个。 按财务决算资料统计,这49个项目所在企业2002年上缴所得税19.8亿元,其中中央企业所得税7.9亿元(不包括石油、电力、军工企业的所得税)。返还的所得税由中央财政和地方财政共同负担。

  3、扩大特定区域税收政策优惠范围。对东北地区中心城市,如大连市、沈阳市等,比照实施上海浦东新区的税收优惠政策。具体内容:

  一是区域内设立的外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。

  二是区域内国家鼓励发展的产业项目,在投资总额内进口的自用设备,除国家明文规定不予免税的商品外,免征关税和进口环节增值税。可在一定时期内实行先征后返的办法。

  三是区域内设立的外商投资和外国金融企业,凡来源于特定区域的营业收入,自企业注册登记之日起,五年内免征营业税。

  (六)大力发展接续产业,加快实施产业转型工程

  对于资源枯竭型城市和资源产业比重较高的城市,应尽快研究提出发展接续产业、实施产业转型的战略规划。当前,首要任务是要把阜新市的试点工作做好,把已经出台的各项政策措施落到实处。在这一基础上,进行系统总结,摸索经验,逐步扩大试点范围,探索出一条资源枯竭型城市发展接续产业的路子。

 

                                                               二00四年

 

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